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国家治理现代化视野下行政诉讼受案范围研究

来源:   发布时间: 2015年01月19日

  安庄法庭 王汝洋

  2014年11月1日上午,十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了关于修改《中华人民共和国行政诉讼法》的决定,此次修法的鲜明特色就在于对十八届四中全会精神的贯彻落实,实现了立法与改革决策的良性互动衔接。针对十八届四中全会提出的优化司法职权配置、变立案审查为立案登记、推进以审判为中心的诉讼制度等改革举措,本次《行政诉讼法》修改都作出了相应的修订完善。如在立法目的中增加了“解决行政争议”的表述,强化了行政诉讼化解行政争议的制度功能;将行政诉讼由立案审查制改为立案登记制,强化了对当事人的诉权保护;将受案范围中“具体行政行为”变更为“行政行为”,并明确将依照规章授权的组织作出行政行为的侵权行为纳入可诉范围,进一步扩大了受案范围,同时也为保护公民劳动权、受教育权等新型权利的诉讼救济预留了空间。

  一、国家治理现代化之于行政诉讼受案范围的影响

  从十八届三中全会的《全面深化改革若干重大问题的决定》,到十八届四中全会《全面推进依法治国若干重大问题的决定》,法治思维日益深入社会治理的肌理,法律是治国之重器、法治是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托日益成为社会共识,法治政府建设得以进一步推进,以简政放权为重点的行政体制改革继续深入。在国家治理现代化进程不断推进的趋势下,传统“刚性行政”、“管理行政”逐渐让位于“服务行政”、“柔性行政”。基层自治组织、行业协会、事业单位、社会团体等社会组织日益承担起更多的公共管理和公共服务职能。

  修改前的《行政诉讼法》,以行政机关的具体行政行为做主线,既无法涵盖所有的行政诉讼种类,也导致行政诉讼的受案范围的受到严格限制,同时也限制了行政诉讼的被告资格范围,造成大量的公共行政领域内的行政争议无法进入行政诉讼程序并得到合法救济,妨碍了行政争议的实质性解决,这些弊端仅靠司法解释已经无法彻底解决。修改前的《行政诉讼法》对于社会组织行使公共行政职能行为可诉的标准限于“法律、法规授权”,排除了规章等规范性文件的授权,导致了行政争议无法有效化解的现象,例如,经常遇到迁移村民无法获得村民待遇问题、水务电力等公共企业信息公开、行业协会内部处罚等,背离了公共行政理论的发展和社会管理创新工作的开展,也无法为“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理模式提供充足的法治保障。其关于受案范围的规定在指导思想、立法模式、受案标准上都无法适应国家治理现代化发展带来的诸多挑战。然而,在社会组织的行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的,也应当纳入行政诉讼救济渠道。公共行政发展的影响不仅体现在公共行政方式的转换,也深刻影响着我国的行政法治,行政诉讼制度也因此面临着较大挑战。

  一定时期的诉讼制度,尤其是行政诉讼制度必然带有当时行政理论、行政行为的烙印。《行政诉讼法》当初是在国家行政的背景下构建完善的,在国家行政走向公共行政的当下,我们必须勇敢面对国家治理现代化背景下的行政诉讼问题。因此,有效化解社会组织在承担公共职能中产生的行政争议,迫切需要行政诉讼法的有效回应,通过行政诉讼制度的有效运行,提升行政法治水平,推进行政争议的实质性化解。面对新的问题,此次《行政诉讼法》修改从公共行政的视角来重新审视行政诉讼受案范围,强化了行政诉讼化解“行政争议”制度功能,明确将依照规章授权的组织作出行政行为的侵权行为纳入可诉范围。

  美国法学家伯纳德·施瓦茨教授认为“行政法的首要特征就在于它是一个处于持续不断变化中的学科”。行政法的发展演进与公共行政变迁有着密切关系,在某种程度上,公共行政的样态就决定着行政法的发展趋势。因此,行政法的回应型法律特征在当下中国愈发明显。“现代行政法是回应型的法律部门,它无时无刻不在回应着社会现实发展的需要而作出自我调整,当公共行政以秩序行政为主要内容时,行政法关注的是对秩序行政的规范,当公共服务成为公共行政的主要内容时,行政法也别无选择地承担起规范公共服务提供行为的重任。”[1]

  二、进一步完善行政诉讼受案范围的设想

  随着国家治理现代化的不断推进,加之公共行政不断变迁的趋势下,政府采取更加宏观和间接的方式进行社会管理,从而使得公民权益与政府行为的关系更加抽象化,也带来了社会公众利益分化的问题。一个显而易见的事实是行政机关与公共职能在很大程度上发生了分离,诸多社会组织将承担起越来越多地公共管理职能,但这些职能的行使并非完全按照国家授权的形式实施。《行政诉讼法》受案范围的进一步完善应当以“行政争议”作为行政诉讼受案范围的标准,“行政争议”的标准是一种动态开放的立法标准,具有较大包容性。一方面可以处理包括利益纠纷在内的权利救济,建立起无缝隙的权利救济体系。使得国家治理现代化进程中的行政合同、合作行政等相关争议获得司法救济的可能。另一方面,可以由此扩大行政诉讼的原告资格,从而突破“法律上直接利害关系”的限制,为行政公益诉讼的发展提供制度空间。

  以国家治理现代化的视角探究行政诉讼受案范围问题,是行政诉讼制度为社会治理新模式、国家治理现代化提供法治保障的客观需要,也是在理论上、实践上回应法治政府、责任政府乃至法治中国建设的客观需要。当长春亚泰足球俱乐部诉中国足球协会等案件频频上演时,我们才恍然认识到,当代中国社会日益呈现国家、市场、社会的三元格局,行政行为日益多样化,我们的行政法尤其是行政诉讼制度面临着诸多挑战。

  在国家治理现代的趋势下,自治组织、行业协会、公共企事业单位、社会团体等第三部门将承担更多的公共行政职能,出现了“混合行政”、“公私协力”等状况,这也就使得“传统以公私法划分为基本前提的行政诉讼与民事诉讼审查范围划分制度也受到影响。”[2]为了全面调整社会关系和维护公共行政争议的司法救济权利,在社会组织行使公共管理职能中引发的行政争议,除了不属于民事诉讼程序外,就应当纳入行政诉讼的受案范围。

  从司法实践的效果来看,“对第三部门的公共治理活动的法律规制,公法规范显然比私法更能够妥善地保护成员的利益。”[3]因此,可以借鉴英国“要不是法则”的社会组织行为审查标准,该法则是指当法院在审查某社会组织的行为是否属于公共行政职能行为时,如果没有社会组织承担此公共行政职能,政府将承担这一职能,那么就可以认为该社会组织在行使公共行政职能,就应当接受司法审查。该标准打破了英国行政法上关于公共权力的判断标准,延伸了法院对社会组织行使公共行政职能行为的司法审查范围。

  从与刑事诉讼、民事诉讼区分的角度对行政诉讼受案范围作出界定,凡是不属于民事诉讼或刑事诉讼的争议,都应当纳入到行政诉讼的受案范围。有利于扩大行政诉讼的受案范围,更是对行政行为多样化、社会组织承担公共服务职能的有益关照,有利于实现公民与法院、公民与公共行政主体、法院与公共行政主体在行政诉讼法律关系上的合理安排。

  参照民事诉讼法以民事法律关系作为调整范围的规定,行政诉讼应以公共行政关系中发生的行政争议为主线构建行政诉讼法调整范围。公共行政关系,是指在公共行政领域内的法律关系,公共行政主体与公共行政相对人之间的法律义务关系。首先,以行政争议为主线构建行政诉讼法调整范围,可以科学界定行政诉讼与民事诉讼的范围,从而理清公共领域与私人自治的界限。其次,以行政争议为主线构建行政诉讼法调整范围,扩大行政诉讼受案范围,尽量把更多的行政争议纳入到行政诉讼法这一法治渠道解决。从而弥补现有行政诉讼受案范围的缺陷,拓展行政诉讼的功能价值,促进行政争议的实质性解决。

  [1]蔡乐渭:《论公共行政变迁背景下行政法发展的新趋势》,载《国家行政学院学报》2009年第1期;

  [2]曹达全:“公共行政改革与行政诉讼制度功能的变迁”,《法学论坛》2010年第4期,第59页;

  [3]余凌云:“第三部门的勃兴对行政法意味着什么”,《浙江学刊》2007年第2期,第167页。

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